中國(guó)周刊

海華研究 | 監(jiān)測(cè)新型傳染病的法制化路徑之芻議(一)

2022-03-22 11:47:44 作者:俞北瑜、包文超

作者:海華永泰律師事務(wù)所 俞北瑜、包文超


現(xiàn)行《傳染病防治法》從前期的報(bào)告、監(jiān)測(cè),到后續(xù)的預(yù)警、通報(bào)、公布,乃至疫情控制,其內(nèi)容之規(guī)定主要針對(duì)法定傳染病。然而,新型傳染病初期在性質(zhì)上屬于非法定傳染病,《傳染病防治法》對(duì)其報(bào)告、監(jiān)測(cè)的要求,以及各級(jí)疾病預(yù)防控制中心對(duì)非法定傳染病的相應(yīng)職責(zé)等內(nèi)容僅僅做出了原則性規(guī)定,而具體的報(bào)告程序、方式和時(shí)限卻散落規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)法律規(guī)范中。為進(jìn)一步筑牢傳染病法治屏障,有必要對(duì)新型傳染病監(jiān)測(cè)的法律體系進(jìn)行厘定,下文述之。


01傳染病監(jiān)測(cè)之簡(jiǎn)介


傳染病監(jiān)測(cè)是一種對(duì)傳染性疾病流行趨勢(shì)的分析,而監(jiān)測(cè)的前提是傳染病數(shù)據(jù)的報(bào)告。為提升傳染病的監(jiān)測(cè)能力和防治水平,我國(guó)于2003年SARS疫情后建立了傳染病監(jiān)測(cè)制度,同時(shí)創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。疫情報(bào)告主要包括常規(guī)疫情報(bào)告與特殊疫情報(bào)告,前者是指針對(duì)已納入法定傳染病的病種為監(jiān)測(cè)對(duì)象的常態(tài)化報(bào)告;后者包括以暴發(fā)疫情、新發(fā)現(xiàn)或不明原因疾病等為監(jiān)測(cè)對(duì)象的專項(xiàng)報(bào)告。


1.常規(guī)疫情報(bào)告


對(duì)于常規(guī)疫情報(bào)告,其報(bào)告對(duì)象系《傳染病防治法》所規(guī)定的甲乙丙類法定傳染病。在報(bào)告形式與時(shí)限上,依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第十八條,規(guī)定甲類傳染病和按照甲類管理的乙類傳染病應(yīng)在兩小時(shí)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)報(bào)告,乙類和丙類傳染病應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)報(bào)告。若無網(wǎng)絡(luò)直報(bào)條件的,則于規(guī)定時(shí)間內(nèi)寄出傳染病報(bào)告卡。


2.特殊疫情報(bào)告


對(duì)于特殊疫情報(bào)告,其報(bào)告對(duì)象主要為《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范》及相關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。具言之,依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條規(guī)定,突發(fā)公共衛(wèi)生事件可包括五大類:一是,發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的;二是,發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的;三是,發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的;四是,發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的;五是,其他可能造成重大社會(huì)影響的突發(fā)事件。在報(bào)告的形式與時(shí)限上,依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第十九條規(guī)定,責(zé)任報(bào)告人于兩小時(shí)內(nèi)以電話等方式向?qū)俚匦l(wèi)生行政部門指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告,具備網(wǎng)絡(luò)直報(bào)條件的要同時(shí)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。


02厘定新型傳染病監(jiān)測(cè)之法律體系


在法定傳染病的常規(guī)監(jiān)測(cè)下,一般以執(zhí)行《傳染病防治法》為主,且以《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為輔。然而,在新型傳染病監(jiān)測(cè)的情形下,本文認(rèn)為,應(yīng)以執(zhí)行《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主,且以《傳染病防治法》為輔。進(jìn)一步地,在突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測(cè)中,新型傳染病監(jiān)測(cè)應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主,不明原因肺炎為代表的個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病為輔,下文詳述之。


1.新型傳染病監(jiān)測(cè)以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為主,且以法定傳染病為輔


依據(jù)現(xiàn)行《傳染病防治法》第十七條,我國(guó)建立傳染病監(jiān)測(cè)制度,并且針對(duì)以下四類疫情進(jìn)行監(jiān)測(cè):一是,傳染病的發(fā)生、流行情況;二是,影響傳染病發(fā)生、流行的因素;三是,國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染??;四是,國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病。


結(jié)合《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)“新傳染病”的定義,其將“新傳染病”解釋為全球首次發(fā)現(xiàn)的傳染病。由此可見,新型傳染病的監(jiān)測(cè)實(shí)際上已被《傳染病防治法》第十七條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)所納入為監(jiān)測(cè)內(nèi)容。該監(jiān)測(cè)內(nèi)容亦相應(yīng)體現(xiàn)在《傳染病防治法》第三十條對(duì)疫情報(bào)告的規(guī)定上,“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則,按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告”,即疫情報(bào)告包括了如下三類:一是,本法規(guī)定的傳染病疫情;二是,其他傳染病暴發(fā)與流行;三是,突發(fā)原因不明的傳染病。


根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)該條釋義指出,所謂的“本法規(guī)定的傳染病疫情”,指的是甲乙丙類法定傳染病,包括散發(fā)病例情形,以及暴發(fā)與流行情形;所謂的“其他傳染病暴發(fā)與流行”中的“其他傳染病”是指未納入甲乙丙類傳染病的非法定傳染病;所謂的“突發(fā)原因不明的傳染病”包括了群體性原因不明疾病和個(gè)案型原因不明疾病。結(jié)合此次新冠疫情事件,新冠病例在未開展實(shí)驗(yàn)室的病原學(xué)檢查前,依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范》,可被認(rèn)定為的“不明原因肺炎”。若對(duì)應(yīng)到《傳染病防治法》第三十條所涉及的三類疫情報(bào)告,“不明原因肺炎”可屬于第二類“其他傳染病暴發(fā)與流行”,也可歸類至第三類“突發(fā)原因不明疾病”。綜上,《傳染病防治法》實(shí)際上已規(guī)定了對(duì)新型傳染病的監(jiān)測(cè)要求,也將其納入到了要求的報(bào)告內(nèi)容之中。


然而,現(xiàn)行《傳染病防治法》對(duì)傳染病報(bào)告、監(jiān)測(cè),以及后續(xù)的預(yù)警、通報(bào)、公布,乃至疫情控制的規(guī)定內(nèi)容,皆主要針對(duì)法定傳染病。新型傳染病初期表現(xiàn)為非法定傳染病,而《傳染病防治法》對(duì)其報(bào)告的程序、方式和時(shí)限并未具體規(guī)定。實(shí)際上,該內(nèi)容被轉(zhuǎn)致規(guī)定于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及其配套的規(guī)范性文件之中。


在新型傳染病監(jiān)測(cè)的實(shí)務(wù)中,從發(fā)現(xiàn)新型傳染病到納入常規(guī)化監(jiān)測(cè),大致可以分為三個(gè)階段:


第一階段,經(jīng)由突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)以發(fā)現(xiàn)的新型傳染病病例,這個(gè)期間屬于特殊疫情報(bào)告;


第二階段,一旦發(fā)現(xiàn)并核實(shí)新型傳染病后,國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門依據(jù)《傳染病防治法》第三條第二款及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十條及時(shí)將新型傳染病納入為法定傳染病,并依據(jù)《傳染病防治法》第四條決定是否采取甲類傳染病的控制措施;


第三階段,依據(jù)《傳染病防治法》及其配套法規(guī),新型傳染病以法定傳染病的要求進(jìn)行常規(guī)化報(bào)告。


綜上,在新型傳染病的監(jiān)測(cè)過程中,優(yōu)先直接發(fā)揮作用的是《突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急條例》及其配套規(guī)范性文件,其次,才是《傳染病防治法》。換言之,對(duì)于新型傳染病的監(jiān)測(cè),應(yīng)以突發(fā)衛(wèi)生公共事件監(jiān)測(cè)為主,且以法定傳染病監(jiān)測(cè)為輔。


2.突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測(cè)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主,且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個(gè)案型不明原因疾病為輔


如前所述,新型傳染病的監(jiān)測(cè)活動(dòng)可分為三個(gè)階段。其中第一階段,經(jīng)由突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)以發(fā)現(xiàn)新型傳染病的過程中,本文認(rèn)為,監(jiān)測(cè)活動(dòng)應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主,且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病為輔,下文詳述之。


依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條規(guī)定,突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括有五大類,其中與傳染病發(fā)病直接相關(guān)的包括“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”、“發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的”。對(duì)于“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”的理解,可依據(jù)《傳染病防治法實(shí)施辦法》第七十三條可知,所謂的“暴發(fā)”是指在一個(gè)局部地區(qū),短期內(nèi),突然發(fā)生多例同一種傳染病病人;所謂的“流行”是指一個(gè)地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過該病歷年的一般發(fā)病率水平。


同時(shí),對(duì)于“重大傳染病疫情”的定義,依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第八條規(guī)定,是指某種傳染病在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛,出現(xiàn)大量的病人或死亡病例,其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率水平的情況。從該定義來看,前述的“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”應(yīng)與“重大傳染病疫情”的內(nèi)涵應(yīng)作一致理解。對(duì)于“重大傳染病疫情”的外延,依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范》第四部分“報(bào)告與范圍”規(guī)定,應(yīng)包括了“第一類傳染病”中第二十五項(xiàng)“不明原因肺炎”。從突發(fā)原因不明的傳染病的定性上,“不明原因肺炎”應(yīng)屬于個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病。因此,新型傳染病的監(jiān)測(cè)實(shí)際上可以通過“發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的”項(xiàng)下的群體性不明原因疾病來進(jìn)行監(jiān)測(cè),亦可以通過“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”項(xiàng)下的不明原因肺炎為代表的個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病進(jìn)行監(jiān)測(cè)。


在對(duì)呼吸道疾病診療的臨床實(shí)務(wù)中,醫(yī)師采取的治療策略一般以對(duì)癥治療為主,而不輕易采取對(duì)因治療,尤其是病毒性感染,因患者發(fā)病往往具有自限性,醫(yī)師一般采取支持性療法即符合相關(guān)診療規(guī)范。因此,在診斷以新冠肺炎為例的呼吸道傳染病,醫(yī)師并不會(huì)第一時(shí)間選擇開展病原學(xué)檢測(cè)以探究其病因,取而代之的,會(huì)采集以癥狀為代表的信息以開展對(duì)癥治療。在這個(gè)階段,作為個(gè)案型散在的不明原因肺炎并不容易被發(fā)現(xiàn)。唯有當(dāng)醫(yī)師在診療時(shí)發(fā)現(xiàn)多個(gè)病例在相近時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)相似臨床表現(xiàn)、具有相似的流行病學(xué)史,此時(shí)該醫(yī)師方才高度懷疑存在群體性不明原因疾病的人間疫情。若構(gòu)成,則醫(yī)師應(yīng)按照法定報(bào)告的程序、時(shí)限等規(guī)定進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)告,并采取進(jìn)一步的病原學(xué)檢測(cè)以與傳染病控制。


綜上,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)中,監(jiān)測(cè)新型傳染病應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主,且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病為輔。這既遵循傳染病監(jiān)測(cè)的科學(xué)原則,也符合一線醫(yī)務(wù)工作者的臨床實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。


03新型傳染病監(jiān)測(cè)相關(guān)法律體系的進(jìn)一步澄清


我國(guó)公共衛(wèi)生法學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在對(duì)《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》兩者之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)誤區(qū),認(rèn)為《傳染病防治法》作為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律,應(yīng)優(yōu)先于國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》這一行政法規(guī)。在傳染病監(jiān)測(cè)實(shí)務(wù)中,相對(duì)于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,存在過分拔高《傳染病防治法》在前期監(jiān)測(cè)新型傳染病方面的作用情形。本文認(rèn)為,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的理解與執(zhí)行一方面雖然受到《傳染病防治法》的指導(dǎo),但其與《傳染病防治法》的關(guān)系并非僅是上下位法的關(guān)系,還應(yīng)視其為全國(guó)人大常委會(huì)所制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之下位法而與《傳染病防治法》呈并列關(guān)系,理由如下:


一是SARS疫情暴發(fā)后,2003年5月9日國(guó)務(wù)院率先出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,2003年6月,我國(guó)衛(wèi)生部開始《傳染病防治法》的修訂工作,并于2004年3月16日審議通過。因此,在1989版《傳染病防治法》尚未制定建立傳染病監(jiān)測(cè)制度的前提下,從頒布時(shí)間的先后順序來看,后頒布的法律不存在指導(dǎo)前一行政法規(guī)的情形;


二是傳染病僅僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一個(gè)重要分支,而從《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義來看,其還包括了食品中毒、職業(yè)中毒等非傳染病情形,這亦可看出兩法并非僅是上下位的關(guān)系;


三是在傳染病監(jiān)測(cè)實(shí)務(wù)中,法定傳染病的監(jiān)測(cè)與突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測(cè)是并重的,法定傳染病的暴發(fā)與流行可能會(huì)構(gòu)成突發(fā)衛(wèi)生公共事件,而突發(fā)衛(wèi)生公共事件亦蘊(yùn)藏了未來將納入法定傳染性的新型傳染病。兩法應(yīng)是互為補(bǔ)充的關(guān)系。


結(jié)語


本文認(rèn)為,《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》與《傳染病防治法》的關(guān)系并非僅是上下位法的關(guān)系,而應(yīng)視為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的下位法而與《傳染病防治法》呈并列關(guān)系。厘清《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》兩者的關(guān)系,有助于在新型傳染病監(jiān)測(cè)過程中,做到有所側(cè)重——對(duì)于常規(guī)傳染病監(jiān)測(cè)情形,以執(zhí)行《傳染病防治法》為主,且以《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為輔;對(duì)于新型傳染病監(jiān)測(cè)情形,應(yīng)以執(zhí)行《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主,且以《傳染病防治法》為輔。在此后的《傳染病防治法》修訂過程中,應(yīng)著重加強(qiáng)兩法的機(jī)制銜接,包括“新型傳染病的發(fā)現(xiàn)”與“納入法定傳染病管理”之間的過渡機(jī)制。此外,我國(guó)現(xiàn)行對(duì)于規(guī)范新型傳染病監(jiān)測(cè)的法律文件較為散亂,存在有大量下位的規(guī)范性文件,此次法律修訂過程中應(yīng)總結(jié)近十五年傳染病監(jiān)測(cè)的成功經(jīng)驗(yàn),將新型傳染病監(jiān)測(cè)進(jìn)行體系化專章設(shè)計(jì),以利于理解與執(zhí)行。


最后,針對(duì)新型傳染病監(jiān)測(cè)的法律體系,應(yīng)明確采取《突發(fā)衛(wèi)生公共事件條例》及相關(guān)規(guī)范性文件為主,且以《傳染病防治法》為輔;在突發(fā)衛(wèi)生公共事件的監(jiān)測(cè)中,監(jiān)測(cè)應(yīng)以發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病為主,且以發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎為代表的個(gè)案型突發(fā)不明原因疾病為輔。新型傳染病監(jiān)測(cè)的法律體系在宏觀層面的剖析,有助于在微觀層面對(duì)新型傳染病監(jiān)測(cè)路徑進(jìn)一步具體分析,即疑似傳染病的監(jiān)測(cè)路徑、不明原因肺炎為代表的個(gè)案型不明原因疾病的監(jiān)測(cè)路徑、群體性不明原因疾病的監(jiān)測(cè)路徑的分析,最終使新型傳染病監(jiān)測(cè)得以納入法治化管理。


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